До питання про реформу адміністративно-територіального устрою та конституційне регулювання

Насправді це не відповідає дійсності з таких підстав:

1. Конституція України у досить загальному вигляді, як це і притаманно конституційному регулюванню, регулює питання адміністративного устрою.

1.1. Єдина стаття, що встановлює деякі прямі норми щодо АТУ, є стаття 133. Проте ця стаття не може застосовуватись поза статтями 85, 92, 140, 142 та 143, про що сказано у декількох рішеннях Конституційного Суду України.

«Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

{Офіційне тлумачення частини першої статті 133 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001}

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

{Офіційне тлумачення положення частини третьої статті 133 див. в Рішеннях Конституційного Суду № 21-рп/2003 від 25.12.2003, № 9-рп/2005 від 13.10.2005}»

Як видно із змісту цієї статті, законодавець відніс до системи АТУ різні категорії суб’єктів регулювання: АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища та села. Тут варто зауважити, що в цьому переліку присутні як класичні адміністративно-територіальні одиниці – області та райони, так і одиниці розселення – міста, селища та села, що належать до категорії містобудування. Саме тому, це не дає підстав стверджувати, що суб’єкти, перераховані у статті 133, можна тлумачити як адміністративно-територіальні одиниці.

1.2. Розглянемо статтю 133 у сукупності із статтями 85 та 92:

«Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить:

29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;»

«Стаття 92. Виключно законами України визначаються:

13) територіальний устрій України;

{Офіційне тлумачення пункту 13 частини першої статті 92 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001}»

Таким чином, із п.13) частини 1 статті 92 слідує, що територіальний устрій України визначається винятково законами України, при цьому має застосовуватись норма, викладена у п.29) частини 1 статті 85, що в цьому законі, повноваження щодо районів, зміни меж районів і міст…, здійснюється власне Верховною Радою України і не може бути передано іншим органам.

Отже, для вирішення усіх питань, що стосуються встановлення категорій (рівнів) адміністративно-територіальних одиниць, порядку їх утворення, реорганізації, ліквідації, віднесення населених пунктів до різних категорій, визначення статусу населених пунктів і т.п. має існувати окремий закон чи декілька законів на розсуд законодавця.

Конституція не встановлює особливих вимог щодо територій, населення чи інших ознак, необхідних для створення/ліквідації областей чи районів, а так само не визначає статус міст чи інших населених пунктів. Єдиним конституційним обмеженням тут є перелік, до якого відносять АРК, області та міста Київ і Севастополь. Тобто без змін Конституції не можна ліквідувати/об’єднати чи роз’єднати АРК чи області, натомість змінити їх межі, адміністративні центри можна на основі закону, який ухвалюється Верховною Радою України.

1.3. Конституція містить норми, які поєднують регулювання місцевого самоврядування із системою адміністративно-територіального устрою держави.

«Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

{Офіційне тлумачення частини першої статті 140 див. в Рішеннях Конституційного Суду № 12-рп/2002 від 18.06.2002, № 21-рп/2003 від 25.12.2003}

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

{Офіційне тлумачення частини п’ятої статті 140 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001}»

На основі приведених норм статті 140 можна стверджувати, що органи місцевого самоврядування в Україні діють у територіальній громаді (сільська, селищна, міська рада), районі (районна рада) та області (обласна рада). При цьому первинним/базовим суб’єктом місцевого самоврядування є власне територіальна громада.

Стаття 140 разом із відповідними статтями 133, 92 та 85 дають підстави для визначення предмету і мінімальних вимог щодо закону про адміністративно-територіальний устрій України:

в Україні існує трирівнева система адміністративно-територіального устрою: територіальна громада – район – область/АРК. Київ та Севастополь мають особливий статус.

На всіх трьох рівнях місцевого самоврядування діють органи місцевого самоврядування статус та повноваження яких, порядок діяльності тощо визначаються законом (особливості діяльності місцевого самоврядування в Києві та Севастополі визначаються законом і можуть бути відмінними від загального регулювання).

Район у місті та управління таким районом відноситься до компетенції міської ради, що має бути визначено законом.

2. Про об’єднані територіальні громади та їх відповідність конституційному регулюванню.

2.1. Як уже було приведено вище, стаття 140 визначає, що «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.»

Тобто із змісту цієї статті можна зрозуміти, що суб’єктом місцевого самоврядування можуть бути жителі одного населеного пункту або сукупності населених пунктів. І в першому і в другому випадку – це є територіальною громадою. В Україні до початку децентралізаційної реформи було понад 28 тисяч населених пунктів і дещо менше 11 тисяч місцевих рад. (Наприклад, Великобурлуцька територіальна громада ще до реформи складалась із жителів 16 населених пунктів!)

Саме тому, створення об’єднаних територіальних громад не суперечить статті 140 Конституції України і не змінює суб’єкта місцевого самоврядування.

Підтвердженням такого підходу є Рішення КСУ N 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року, де прямо вказано: «Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України (254к/96-ВР), у тому числі умови та порядок об’єднання або роз’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України (254к/96-ВР).»Відтак Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» є таким, що відповідає Конституції України і закладає основу створення повноцінного місцевого самоврядування на базовому рівні по всій території України.

2.2. Зауваження

Незважаючи на те, що Конституція України не містить таких понять як місто обласного значення, місто районного значення, в українському законодавстві було введено ці поняття для того аби визначити повноваження та відповідні ресурси за тими територіальними громадами, які спроможні їх виконувати у більшому (міста обласного значення/МОЗ) та меншому (міста районного значення/МРЗ) обсязі. Проте і в першому, і в другому випадках суб’єктами місцевого самоврядування МОЗ і МРЗ є міські територіальні громади. Таким чином і термін «об’єднана територіальна громада/ОТГ» введений для того, аби, з точки зору повноважень та бюджетного процесу, виокремити їх серед інших територіальних громад МРЗ, селищ та сіл, які не наділені такою кількістю повноважень як ОТГ.

Після проведення процедури об’єднання сукупність жителів населених пунктів, що увійшли в ОТГ стають відповідно – міською, селищною чи сільською територіальною громадою (в залежності від статусу населеного пункту – центру такої ОТГ).

3.    Висновок

Завершення реформи адміністративно-територіального устрою в Україні не потребує внесення змін до Конституції України, а потребує ухвалення відповідних законів: закону, що затверджує адміністративно-територіальні одиниці та закону, що визначає процедури утворення/реорганізації/ліквідації адміністративно-територіальних одиниць та інші технічні питання.

Система адміністративно-територіальних одиниць, що випливає із конституційних норм, має складатись із трьох рівнів: базового/громада, проміжного/район, регіонального/область та АРК.

А в адміністративно-територіальних одиницях кожного рівня АТУ діють органи місцевого самоврядування, повноваження яких визначаються законом.

В адміністративно-територіальних одиницях проміжного/район та регіонального/область діють органи виконавчої влади загальної юрисдикції – місцеві державні адміністрації та можуть діяти територіальні органи/підрозділи центральних органів виконавчої влади.

Додаток: витяги рішень КСУ щодо вказаного питання

А. Ткачук, 17.07.19

Додаток

Витяги рішень КСУ щодо питань адміністративно-територіального устрою

Рішення КСУ N 11-рп/2001, 13 липня 2001 року Справа N 1-39/2001

1. Під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п’ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (280/97-ВР), частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» (401-14), треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

Згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах.

3. Положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається «територіальний устрій України», треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом.

Окремі повноваження з цих питань можуть бути надані законом органам місцевого самоврядування (стаття 143 Конституції України).

Рішення КСУ N 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року Справа N 1-16/2002

1. Положення частини першої статті 140 Конституції України (254к/96-ВР) в аспекті порушених у конституційному поданні питань необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення:

– місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції (254к/96-ВР) і законів України;

– територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Зазначені положення не встановлюють порядку об’єднання або роз’єднання самих територіальних громад.

Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України (254к/96-ВР), у тому числі умови  та порядок об’єднання або роз’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України (254к/96-ВР). 

Джерело інформації — портал Децентралізація влади.