Нові правила формування адмінтерустрою країни: що передбачається, навіщо і коли

Довідка

В Україні залишається чинним у частині, що не суперечить Конституції, Указ Президії Верховної Ради Української РСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» від 12 березня 1981 року.

В ході децентралізації і створення об’єднаних громад ці питання стали ще більш актуальними, бо треба було уточнювати межі громад і районів, розподіляти майно, розмежовувати компетенції, переносити адміністративні центри тощо… Також виникали різночитання термінів — зокрема, по-різному трактувалося поняття «адміністративно-територіальна одиниця». Ці питання поставали настільки гостро, що знаходилися навіть ті, хто цілком серйозно запевняв: формування об’єднаних громад суперечить Конституції.

Ще більше питань виникає зараз, коли мова заходить про формування спроможного районного рівня. За відсутності в Україні чіткого законодавства, що визначає порядок утворення, реєстрації адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, незрозуміло, хто і як це має робити. Ясно лише те, що остаточне рішення має приймати Верховна Рада, бо це перебачено Конституцією. Але цього замало, щоб реформувати райони якісно і швидко, а встигнути, як відомо, треба до чергових місцевих виборів, запланованих на жовтень 2020 року.

Рішення готове

 Щоб створити чіткі правила і розплутати плетиво проблем, що накопичилися в країні через відсутність законодавства про формування адмінтерсустрою, ще у 2016 році Мінрегіон розробив законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України». До розгляду в Парламенті цей законопроект був готовий у лютому 2018. Тричі його виносили у зал для прийняття рішення, але народні депутати так і не змогли бодай почати розгляд.

Законопроект не змінює адміністративно-територіальний устрій країни, але встановлює чіткі правила для цього.

Зокрема, законопроект дає визначення адміністративно-територіального устрою — залишає три рівні системи адмінтерустрою: базовий, субрегіональний (районний), регіональний (обласний). При цьому передбачено, що районний рівень має бути більш впорядкований і відповідати європейським стандартам.

Також в проекті закону є визначення адміністративно-територіальної одиниці і адмінтеродиниць усіх рівнів: громада, район, регіон.

Київ та Севастопіль, за законопроектом, зберігають свій спеціальний статус.

Законопроект також дає визначення населеного пункту та категорій населених пунктів: село, селище, місто. І жодного поділу міст на міста обласного та районного значення, ніяких селищ міського типу…

У проекті закону визначається також порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою: порядок утворення, реорганізації та ліквідації громад та районів, зміни їх меж та перенесення адміністративних центрів; порядок віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; порядок зміни меж села, селища, міста; порядок найменування та перейменування адмінтеродиниць та населених пунктів.

Тобто законопроект чітко встановлює, хто, коли і яке рішення має прийняти, щоб створити, ліквідувати, змінити межі або назву населеного пункту, громади чи району тощо.

Реєстрація та облік 

Законопроект не лише встановлює чіткі правила та процедури вирішення питань адміністративно-територіального устрою, а й запроваджує електронний державний реєстр адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів.

Відсутність в країні такого реєстру призводить до помилок у назвах, межах та площах територій, чисельності населення адмінтеродиниць та населених пунктів. Помилки у площі і населенні впливають наприклад на розрахунок державних субвенцій місцевим бюджетам.

Довідка

За даними Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, встановлено 324 факти помилкових назв сільських, селищних та міських рад на офіційних бланках місцевих рад, 902 випадки помилок у назвах населених пунктів.

Виявлено 566 населених пунктів, визначення категорій яких здійснено з порушенням законодавства, 42 населених пункти взагалі відсутні в офіційному обліку, 54 населених пункти, які офіційно обліковуються, на місцевому рівні не значаться, 81 місцева рада перенесла свій адміністративний центр.

Місцеві ради, у назвах яких допущено помилки, мають свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи з назвою, яка офіційно не обліковується, отримали дозволи від дозвільної системи МВС на виготовлення печаток і в результаті використовують офіційні бланки та печатки з помилками у назвах.

Ці помилки також є в документах жителів таких громад  – паспортах, свідоцтвах про народження, документах про право власності на землю, нерухомість, спадщину, купівлю-продаж, дарування та інших, що породжуються відсутністю їх первинного реєстру.

Законопроект передбачає, що за ведення реєстру відповідатиме єдиний орган виконавчої влади — Мінрегіон.

Підтримка змін

Законопроект ще у червні 2018 року підтримала Рада Європи.

«Рада Європи високо оцінює, що у законопроекті визначаються принципи адміністративно-територіального устрою України (включно з найважливішим принципом повсюдності, який має бути нормою) та основні механізми його зміни. Найкращим рішенням було б ухвалення цього закону після внесення змін до Конституції щодо децентралізації; але оскільки їхнє затвердження в найближчому майбутньому не передбачається, слід сподіватися, що цей закон все ж таки буде ухвалений і він почне діяти в рамках чинної Конституції», — йдеться у висновку Ради Європи.

Загалом же законопроект був розроблений з залученням усіх всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування та широкого кола експертів, які наполягають на необхідності врегулювання зазначених вище питань.

Також нещодавно представники політичної сили, яка за результатами дострокових виборів, отримала більшість місць у парламенті, заявили про необхідність прийняття цього законопроекту для продовження децентралізації.

Коли зміни будуть доречними

Коли у 2016 році Мінрегіон розробляв законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою», передбачалося, що Верховна Рада прийме спочатку його, а потім один за одним або одразу пакетом закони про територіальний устрій усіх областей. Але парламент минулого скликання так і не зміг зробити навіть перший крок. І тепер час втрачено, процедуру розгляду законопроекту треба починати спочатку. У тому числі і через брак часу експерти пропонують приймати законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою» разом з законом «Про адміністративно-територіальний устрій». Є навіть думка, що спочатку треба політичним рішенням завершити формування адміністративно-територіального устрою — створити новий поділ областей на райони і громади, — а потім приймати чіткі правила, як за необхідності можна змінювати адмінтерустрій.

Частина ж експертів пропонує вже восени приймати законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою», але зазначити у перехідних положеннях, що певні його статті вступлять в силу лише після прийняття закону «Про адміністративно-територіальний устрій».

Загальна ж думка експертів зводиться до того, що без цього законопроекту не вдасться подолати хаос у питаннях, що стосуються адміністративно-територіального устрою країни.

Стаття підготовлена в рамках Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування  в Україні».