Децентралізовані країни мають менше корупції на місцях — спецпосланник Німеччини з питань реформ в Україні

Георг Мільбрадт – спеціальний посланник Німеччини з питань децентралізації, доброго управління і реформ в Україні. Ця посада існує вже два роки. Мільбрадт — високопоставлений німецький політик, з 2002-го по 2008-ий  був президентом німецького регіону Саксонія. Викладає в університеті державне управління.

Його робота в Україні пов’язана не з загальними порадами, а допомогою в ухваленні конкретних політичних рішень щодо врядування. За час своєї роботи в Україні німецький чиновник об’їздив більшість регіонів від Бессарабії до Харківщини.

Ви уже півтора роки — спеціальний посланник Німеччини з питань реформ в Україні. Займаєтеся децентралізацією, державним управлінням і реформами. Українці не зовсім розуміють, у чому полягає ваша робота. Небагато країн мають cпецпосланників. Поясніть, у чому саме полягає ваша робота?

Моя посада створена в межах угоди між президентом Порошенком і канцлеркою Меркель. Вона набула чинноті у 2017 році. Тоді ваш президент просив про політичну, а не технічну підтримку процесів децентралізації, зокрема щодо змін законодавства і того, як треба переконувати людей у доцільності реформи.

Моє головне завдання — підготовка законодавства, впровадження реформи і просування наступних її кроків, адже децентралізація стосується не лише селищ.

Важливо, щоб на місцевому рівні з’явилися законодавчі компетенції. З одного боку важливо створювати спроможні громади, а з іншого — дати населенню можливість впливати на рішення (це легше на місцевому рівні, ніж на національному).

З досвіду Німеччини можу сказати, що децентралізація змінить мислення людей. Людина не буде думати лише про центр, знатиме, що повинна робити щось для себе. Що вона дає кошти.

В Україні чудова система — ви віддаєте 60% податків місцевим муніципалітетам. Відтак громадянин знає, кому сплачує податки і хоче чогось натомість.

Я думаю, ця зміна мислення — найкраща реформа для України. 

Водночас ми маємо чимало громад, які не долучилися до процесу. Був амбітний план — закінчити об’єднання до 2020 року. Ви багато подорожуєте і спілкується з громадами, як і наші журналісти. Вони бачать, що деякі люди задоволені, деякі ні. У чому ви бачите успіх? І які проблеми існують?

Децентралізація влади означає, що нові люди отримують важелі впливу. Багато громадян не впевнені, що це правильно, адже в Україні ніколи не було досвіду самоуправління, за винятком великих міст Польсько-Литовської держави.

Все завжди вирішувалося на центральному рівні, люди звикли дивитися на начальство.

Нині українці змінюють свою країну, влада повертається до людей. У невеликій громаді, де живуть 9-10 тисяч людей, це значно легше. Ви краще розумієте, що відбувається, вам не потрібно стільки досвіду, щоб упливати на місцеву політику.

Громадським організаціям, наприклад, легше бачити, що відбувається, критикувати чи намагатися змінити місцеву політику. В Україні це все починається. Люди в громадах розуміють, що вони можуть не лише обирати собі раду і мера, але й впливати на політику.

На жаль, сьогодні немає закону про місцеві референдуми. Впливати на місцеву політику шляхом референдуму — це новий крок. По-друге, на місцевому рівні існує більше прозорості, легше побачити, як витрачаються гроші. Люди знають одне одного. Якщо ви поїдете до нового невеликого муніципалітету, який сам вирішує, як витрачати гроші, то побачите, що школи в гарному стані, кращі дороги, що сфера догляду за дітьми покращується.

Наступний крок — дозволити місцевій владі вирішувати, як розвиватиметься місто, яка роль місцевого бізнесу. Партнерами місцевих політиків повинні бути місцеві економісти, аби поліпшувати ситуацію з бізнесом, створювати більше робочих місць, щоб приходили великі компанії.

Врешті-решт, громада отримує більше податків, ситуація покращується. Звісно, це залежить від мера і міської ради — чи скористаються цією можливістю. В Німеччині у 80-90% випадків це працює, утім, звісно, є 10%, які досі не мають такої змоги.

Хоча реформа децентралізації досить популярна.

І успішна. Я би сказав, популярна і успішна.

Існують побоювання, пов'язані зі специфікою українського політичного ландшафту. Наприклад, щодо того, що багато контролю передається не на місцевий рівень, а середній ланці — губернаторам, важливим людям на місці, а не самим громадам. Тож є ризик створення таких собі феодальних території. Я також спілкувалася з міжнародними журналістами, які, наприклад, говорили, що в Греції після реформи децентралізації в регіонах, де існує сильна корупція на місцевому рівні, влада втратила можливість боротися з нею на національному рівні. Я не ставлю під питання реформу та саму ідею децентралізації. Але варто усвідомлювати, що на місцевому рівні є такі собі «великі ділки», володарі землі, і люди знають, які вони могутні. Як держава може з цим впоратися?

Якщо є, наприклад, 9 тисяч мешканців, які можуть впливати на політичні рішення, а є група з 10-20 людей — то останнім впливати значно легше, ніж на національному рівні.

Я думаю, на рівні Києва ви працюєте з апаратом, з механізмом, який дуже складно зрозуміти звичайним громадянам.

Досвід багатьох країн показує, що урядування стає кращим, коли ви децентралізуєте функції, з якими можна впоратися на місцевому рівні.

Погляньте, як варто організовувати систему охорони здоров'я, школи, зберігання відходів. Громадяни можуть на це впливати. Ми бачимо, громади, які нині мають владу, які обрали нових мерів, працюють ефективніше, демократичніше, ніж стара система, де нічого не можна було сказати.

Якщо ви децентралізуєте використання грошей, ви також децентралізуєте можливість корупції. Набагато легше знайти корупцію на місцевому рівні, ніж на національному, де треба мати справу з «великими хлопцями». Децентралізація не повністю знищить корупцію, це не мій аргумент, але так краще контролювати і боротися з нею.

Міжнародний досвід доводить, що децентралізовані країни мають менше корупції на місцевому рівні, ніж на національному.

В України у вас є чудовий інструмент для боротьби з корупцією, який називається Prozorro. Я би порекомендував своїй країні запровадити вашу систему, тому що вона дуже прозора, і ви можете бачити, як витрачаються гроші. 

На вашу думку, чи варто змушувати об’єднуватися громади, які ще не зробили цього? Їх доволі багато. Чи треба встановити терміни, чи процес повинен бути природним? Які ризики? Якщо люди цього не хочуть, як зробити так, щоб вони погодилися?

В Європі немає жодного прикладу, коли вдалося досягнути нового територіального порядку лише завдяки добровільним об'єднанням.

Мапа України за радянських часів була дуже фрагментована. Маленькі селища не могли управляти собою. І навіть якщо ви децентралізуєтеся в одиниці, не здатні функціонувати, вам необхідна певна кількість мешканців, податкового доходу, щоб організувати самоврядування. Самоврядування потребує спроможних муніципалітетів.

В більшості країн, які проходили цей процес, насамперед у пост-комуністичних країнах (в Польщі, східній Німеччині, Чехії) оголосили пільговий період, щоб можна було об'єднатися, подивитися, як це працює, і врешті-решт встановити дедлайн.

Після дедлайну буде злиття та уніфікація законом. Так було в моїй країні. Оголошення дедлайну прискорило процес. Врешті, у 90% випадків злиття було добровільним, і лише в 10% випадків треба вдаватися до закону. Вам потрібна палиця. Але не для того, щоб її застосовувати, а щоб її показувати. Думаю, що наступний крок в Україні — встановити дату, коли добровільне злиття закінчиться, а решта буде об'єднана законом.

Я сподіваюся, що коли ми дійдемо моменту вимушеного злиття, 80% території матимуть нову структуру на добровільних рішеннях.

Успішні громади об'єднуються з такими ж успішними громадами. Це, в принципі, розумно. Утім, це може залишити менш економічно успішні, менш винахідливі громади на периферії. Як з цим боротися?

Звісно, завжди є містечка, з яким ніхто не хоче мати справу, тому що вони дуже бідні. В нормальному житті це іноді теж стається. Тому уряд чи обласні ради повинні керувати цим процесом, щоб зрештою не залишилося білих плям. Інструмент в Україні — перспективні плани на територію області чи частини області.

Доволі очевидно, що це не злиття чи уніфікаця тих, які разом, а злиття проти когось. Тоді держава повинна втрутитися і сказати: от таке злиття ми не дозволимо. Потрібні не тільки добровільні рішення, а й рішення державної адміністрації. Це необхідний інструмент для запобігання помилкам та зловживанням, про які ви згадали. 

Вибори в об'єднаних громадах в Україні подекуди перенесли через оголошення воєнного стану торік у грудні. Як ці речі впливають на весь процес? Адже вони перешкоджають чесним виборам.

Проблема України в тому, що цей процес занадто бюрократизований. Аби щось відбулося, потрібно багато печаток, численні установи й люди повинні висловилися. Це можна робити менш бюрократичним шляхом. З іншого боку, є люди, яким не подобається децентралізація, адже вона означає, що вони особисто матимуть менше влади. Подивіться на ситуацію на районному рівні. Нові об'єднані громади отримають багато компетенцій і грошей.

60% податків йдуть у райони, якщо немає об'єднаної громади.

Люди при владі бояться втратити владу, гроші і роботу. Іноді вони не дуже корисні в організації цього процесу. Треба переконати їх, що ми маємо для них нові функції.

Наприклад, функції традиційного району передані на місцевий рівень. Але повинні бути функції на рівні між областю та муніципалітетами. Треба дивитися рівнем вище.

Ми повинні переконати цих людей у тому, що вони не втрачають свою роботу та посади, а отримують нові компетенції, нові можливості для розвитку.

На жаль, Рада досі не ухвалила рішення, яке стосується районного рівня. Децентралізація в жодному разі не означає сепаратизм чи федералізацію. З мого досвіду, добре організований місцевий рівень поліпшить ситуацію в країні, зробить її сильнішою. Це для вас особливо важливо, адже у вас на сході країни триває війна. Ви повинні посилювати країну, а правильно виконана децентралізація — це спосіб зробити країну сильнішою. Вкрай необхідний, але водночас і складний процес, який взяла на себе Україна.

Маю питання про території, які зазвичай називають сірою зоною. Я говорю про прифронтові райони, села. Як децентралізувати ці регіони, знаючи, що люди там повинні мати такі ж права, як і решта країни, але водночас є побоювання військової загрози?

Люди біля лінії розмежування перебувають у найскрутнішому становищі. У стані війни до завдань армії треба ставитися з повагою. Процес децентралізації набагато складніше організувати поруч із лінією зіткнення. Військові адміністрації — це не дуже добре для децентралізації. Але в цій сірій зоні лише кілька муніципалітетів. Більшість громад, які підпадають під децентралізацію, на території Донецької та Луганської областей — поза цією зоною, тому там процес децентралізації триває. Особливо протягом останніх місяців у Донецькій та Луганській областях багато чого сталося, про що я б ніколи не подумав

Що саме?

Вони намагаються знайти одне одного, об'єднатися.

Спершу я думав, що децентралізація почнеться з заходу країни, а схід буде десь позаду. Але все навпаки.

На сході відбувається багато цікавих процесів об'єднання. Якщо ви поглянете на мапу, то побачите, що і на заході є багато білих плям. Децентралізація — це не поділ заходу і сходу, як багато хто думає. Все залежить від людей, які рухають процес чи не рухають. Є два інші регіони, які мають кілька проблем. Це Закарпатьска область — там відбулося лише кілька об'єднань, а ще Одеська область, особливо на півдні, там де Бессарабія. Є певні проблеми й на Київщині. 

Завжди були побоювання, що процес буде дуже повільним з огляду на те, що весь 2019 — це рік виборів. Рада працює дуже по-різному. В багатьох випадках, як от, наприклад, із земельною реформою, ніхто не очікував, що справа зрушиться, доки не прийде новий парламент наприкінці 2019-го. Які, на вашу думку, головні пріоритети, які не можна відкласти? І чого боїтеся ви, знаючи, що в кожній країні, де проходять вибори, процеси уповільнюються?

Уповільнення процесу — це природно. Ми говоримо про добровільне об'єднання, а може, вам треба і батога, і пряника. Процес може просуватися по-трохи, але він відбувається. Шлях від процесу об'єднання до рішень на найвищих рівнях займає забагато часу. Та це не така вже проблема.

Справжня проблема — для деяких інструментів, особливо для реорганізації районного рівня, вам потрібні нові закони.

Чинні закони — залишки радянського періоду. Процеси залежать від рішень Ради. На жаль, як ви сказали, швидкість у Раді надзвичайно повільна.

Закон проти незаконного збагачення визнали неконституційним. Це означає, — щонайменше 60 справ, які стосуються корупції, не будуть розслідувати. Це величезне розчарування для багатьох, особливо з огляду на зусилля, яких доклали для боротьби з корупцією. Це підриває довіру людей до системи і процесу реформ. Що ви про це думаєте?

Я не експерт у конституційному праві і не знаю подробиць про закон, який визнали неконституційним, але процес децентралізації, реорганізації цілої країни завжди складний.

Допоки ви робите два кроки вперед і один назад, усе гаразд. Думаю, саме така ситуація в Україні. 

Іноді люди кажуть: мені все подобається, Німеччина — чудовий приклад. І все ж наші зарплати у кількасот доларів не можна порівняти з зарплатами німецьких держслужбовців. Рівень української економіки досить низький. Тож, якщо говорити насамперед про державне управління, як можна тоді очікувати достойніших виплат? Те ж питання стосується місцевих громад. Люди відчувають себе бідними, і вони справді такі.

Не можу обіцяти, що держслужбовець в Україні отримуватимете таку ж зарплату, як у Німеччині. Потрібно зробити так, щоб держслужбовці отримували гідну зарплату в порівнянні з платниками податків. Сфера державного управління повинна добре оплачуватися. Не йдеться про астрономічні кошти. Вам потрібні компетентні працівники, в Україні це просто необхідно. Особливо на місцевому рівні, тому що з'являються нові компетенції. Для цього треба перевчити персонал і навчити нових людей. Цей процес триває.

Але щоб трансформувати всю країну, потрібне покоління. Я це кажу з огляду на досвід Східної Німеччині. Там ситуація була дещо ліпшою, ніж в Україні, ми в минулому мали самоуправління, тому нам було легше, та все ж. Минуло вже 30 років після нашого об'єднання, а ми й досі відчуваємо ментальні відмінності між сходом та заходом. Ми повинні бути терплячими. Думати, що можна змінити всю ситуація, всю державу, суспільство за кілька років — нереалістично. Це не означає, що ми не рухаємося вперед. Але люди так швидко не змінюються. У них свої традиції, свої страхи. Треба уникати реформ, які шкодять населенню.

Коли українці чують слово реформа, вони думають, що нічого не зміниться.

Ми повинні чітко знати, що реформа дає щось спільноті і громадянам. Для мене економічний розвиток і децентралізація — дві сторони однієї монети. Ситуація в Україні складна через війну на сході, девальвацію валюти, економічну нестабільність. Я все це знаю, але на місцевому рівні є шанс розвинути місцевий бізнес. Звісно, Уряд і особливо Верховна Рада, повинні створити фундамент для цього на національному рівні, тому що без такого розвитку національного рівня буде вкрай важко розвинути місцевий. 

Джерело інформації — портал Децентралізація влади.